Intervention de Vincent de Coorebyter devant la Commission de révision de la constitution et de la réforme des Institutions de la Chambre

Intervention de Vincent de Coorebyter  sur le caractère de l’État et les valeurs fondamentales de la société, le 16 mars 2016.
Au risque de surprendre, mon intervention sera moins philosophique que juridique. Je prendrai le risque, dès lors, d’une certaine incompétence, mais il me semble que tout citoyen raisonnablement informé doit pouvoir interpeller le texte constitutionnel. La Constitution doit garantir les libertés mais aussi dire le droit de manière claire, univoque et aisément comprise, sans quoi elle manque à sa fonction pédagogique, qui est fondamentale dans les questions convictionnelles. Aucun accord sur nos valeurs ne sera possible si elles ne sont pas énoncées sans équivoque.

Il est légitime de se demander s’il conviendrait d’inscrire dans notre Constitution le principe de la laïcité ou de la neutralité de l’Etat. Mais cela ne présente d’intérêt que si un tel ajout clarifie les règles et que s’il obtient une large adhésion.
1/ Manifestement, l’idée de consacrer la laïcité de l’Etat dans la Constitution ne rencontre pas une telle adhésion. J’en veux pour preuve qu’il n’est pas question de tirer toutes les conséquences du principe de laïcité et de revoir, à sa lumière, les grands compromis qui ont fait la spécificité de la Belgique en matière convictionnelle. Dans ces conditions, on peut craindre que l’affirmation de la laïcité de l’Etat dans la Constitution soit source d’ambiguïté et de controverses juridiques plutôt que de clarté.
2/ En ce qui concerne l’idée de consacrer la neutralité de l’Etat dans la Constitution, elle doit s’apprécier en fonction des trois sens qu’elle peut recouvrir. a) Le principe de neutralité fait consensus s’il vise à garantir un traitement non discriminatoire de tous les administrés. Mais, dans ce cas, il fait double emploi : plusieurs dispositions constitutionnelles offrent déjà cette garantie, à commencer par les articles 10, 11 et 11bis. b) Le principe de neutralité cesse de faire double emploi s’il vise à régler le port des signes convictionnels par les fonctionnaires, les enseignants ou les élèves. Mais dans ce cas, derrière une unité de façade autour du terme même de neutralité, il cesse de faire consensus : des avis divergents ont été rendus par les plus hautes juridictions quant au sens de la neutralité, qui peut recouvrir aussi bien une neutralité inclusive qu’une neutralité exclusive, une neutralité active qu’une neutralité passive. c) Enfin, si le principe de neutralité était appelé à régir le rapport entre l’Etat et les communautés convictionnelles en général, il cesserait totalement de faire consensus : il serait assimilé au principe de laïcité et serait rejeté, par certains, comme contraire à notre histoire, qui n’a pas érigé l’Etat belge en un Etat neutre mais en un Etat pluraliste, qui reconnaît, protège et soutient — y compris financièrement — diverses communautés confessionnelles ou philosophiques.
En 1831, en effet, le constituant a voulu garantir les droits et libertés des individus en matière convictionnelle, mais il a également tenu à assurer l’indépendance de l’Eglise et de ses congrégations actives dans l’enseignement et dans l’assistance. D’où une première caractéristique de la Constitution belge, qui a encore été renforcée en 1970 et en 1993. Alors que la Convention européenne des droits de l’homme garantit surtout des droits aux personnes, notre Constitution garantit aussi des droits aux organisations convictionnelles de toute nature, au moyen des articles 19 (liberté de culte), 21 (indépendance des cultes), 24 (liberté d’enseignement), 31 (protection des minorités idéologiques et philosophiques) et 181 (financement public des cultes et des communautés convictionnelles non confessionnelles). On ne peut donc pas affirmer que l’Etat belge est neutre à l’égard des courants convictionnels : il veille au contraire à soutenir les plus représentatifs d’entre eux, alors qu’une véritable neutralité exigerait, de sa part, plus de distance à leur égard.
Dès lors, si l’on écarte l’idée d’inscrire la laïcité ou la neutralité dans la Constitution, que faire pour répondre aux urgences du moment ? Ma proposition est de confronter la Constitution aux défis qui se posent aujourd’hui et de la réviser ponctuellement là où ses caractéristiques peuvent poser problème.
A cet égard, il faut souligner la seconde caractéristique de la Constitution en matière convictionnelle : son libéralisme absolu, qui profite aussi bien aux personnes qu’aux organisations. Le principe quasi constant est qu’aucune autorisation ne doit être demandée pour exercer les libertés fondamentales (de culte, d’opinion, d’enseignement, d’association…) et qu’aucune mesure préventive limitant ces libertés n’est tolérée, l’Etat pouvant seulement réprimer a posteriori les éventuels délits commis à l’occasion de l’usage de ces libertés.
Dès lors, dans le contexte sociétal actuel, les aménagements à apporter à notre loi fondamentale me semblent devoir être de trois ordres : a) protéger la société et l’Etat contre des applications intempestives des libertés fondamentales ; b) protéger les personnes contre certaines formes de prosélytisme ou de contrainte qui bafouent la liberté de conscience ou le principe d’égalité ; c) protéger les communautés convictionnelles et les croyants contre des mesures restrictives adoptées par l’Etat en dehors du cadre constitutionnel.
Les valeurs qui sous-tendent ces trois types d’aménagements sont la liberté et son corollaire, l’égalité des droits — le principe de liberté n’ayant de sens que s’il profite à tous. Et c’est précisément pour mieux garantir la liberté que certaines normes devraient être renforcées ou que, dans des circonstances bien précises et sous la garantie de la loi, certaines mesures préventives devraient pouvoir être adoptées. Mon propos s’inscrit donc dans cette dialectique de la liberté et de la loi qui a été remarquablement formulée par Lacordaire en 1848, dans des termes célèbres : « entre le fort et le faible, entre le riche et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime, et la loi qui affranchit » — ce qui vaut aussi, aujourd’hui, entre l’homme et la femme. Plus précisément, cette dialectique me conduit à soumettre six propositions à votre réflexion.
1/ L’article 20 de la Constitution ne protège pas en toute généralité la liberté de conscience. Certes, l’article 20 énumère trois types de pratiques liées aux cultes auxquelles personne ne peut être soumis (« Nul ne peut être contraint de concourir d’une manière quelconque aux actes et aux cérémonies d’un culte, ni d’en observer les jours de repos »), et l’intention du constituant était d’éviter toute contrainte en matière cultuelle. L’article 19 ayant accordé la plus large liberté aux cultes, il fallait mettre les citoyens à l’abri des pressions exercées par un culte quelconque sur les tenants d’une autre conviction. Mais l’article 20 ne protège pas suffisamment contre toute pression exercée, non seulement sur les fidèles d’une autre religion, mais aussi sur des coreligionnaires qui auraient une autre compréhension de la même religion, pas seulement quant aux actes et aux cérémonies qu’elle impose mais aussi quant aux règles de conduite qui en découlent dans la vie quotidienne ou face à des choix éthiques. En outre, l’article 20 se limite aux cultes et ne couvre pas d’autres types d’organisations convictionnelles, qu’elles soient sectaires ou moins structurées qu’un culte. Il est possible d’être plus protecteur à cet égard en s’inspirant de l’article 18.2. du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de l’article 9.1. de la Convention européenne des droits de l’homme. Une formulation telle que : « Nul ne peut être contraint à suivre les préceptes, les actes ou les traditions d’une religion ou d’une conviction quelconque, ni être privé de son droit à changer de religion ou de conviction ou à n’en avoir aucune » permettrait de lutter contre un prosélytisme agressif ou intrusif et contre les contraintes que certains groupes exercent sur leurs membres (ce que les juristes appellent « prosélytisme abusif »). Peut-être faudrait-il même renforcer cette formulation, car certaines pressions ne sont pas des contraintes à proprement parler mais sont bel et bien attentatoires à la liberté de conscience. Comme le montrent les pratiques des sectes, ou les menaces proférées à l’encontre de coreligionnaires récalcitrants ou de « mécréants », la frontière est mince entre l’exercice du droit au prosélytisme et le recours à des intimidations, y compris morales ou religieuses. Parce que le droit au prosélytisme est une conséquence de la liberté de conscience, il doit pouvoir être limité lorsque son exercice fait pression sur la conscience d’autres personnes.
2/ La Constitution belge ne protège explicitement ni la liberté de pensée, ni la liberté de conscience ni la liberté d’opinion, à la différence de la Convention européenne des droits de l’homme (art. 9.1. et 10.1.) et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (art. 18.1. et 19). Cela découle de la volonté, en 1831, de protéger l’expression, la manifestation publique des opinions et des convictions, car c’est bien elle qui avait été limitée par les régimes précédents. Aujourd’hui, d’éminents juristes considèrent qu’il est inutile de protéger la liberté de conscience, de pensée ou d’opinion car la conscience est libre par principe, relevant du for intérieur et non de la volonté des autorités quelles qu’elles soient. Et de fait, la conscience peut toujours se replier sur son for intérieur, même sous la torture. Mais se borner à protéger l’expression des convictions est typique d’une société, la nôtre, qui tient la pluralité des opinions pour une évidence et qui a oublié que la simple idée de divergence pouvait faire scandale. Si l’on a fait tant de cas, à partir du 16e siècle, de la liberté de conscience, c’est parce qu’avant de garantir l’expression de différentes convictions sur un même territoire, il fallait assurer le droit à penser par soi-même. L’histoire et l’actualité montrent que l’on ne sanctionne pas seulement ceux qui professent publiquement une conviction dissidente : on sanctionne aussi ceux qui ont simplement une conviction dissidente, voire qui sont soupçonnés de dissidence. A ce titre, une garantie explicite des libertés de pensée, de conscience et d’opinion est loin d’être superflue, et permettrait également de fonder un droit à l’objection de conscience, que cette objection soit fondée sur des motifs éthiques ou religieux.
3/ La lancinante question du port de signes convictionnels pose d’abord un problème en termes de liberté, et ensuite en termes d’égalité.
a) Tant que ces signes ne sont que l’expression d’une opinion, la règle doit être celle de la liberté, qui ne peut être limitée que pour garantir la stricte impartialité de l’Etat. Sur ce point, la Constitution pourrait fixer un cadre qui rende d’éventuelles restrictions admissibles par la Cour européenne des droits de l’homme. Une disposition très sobre, telle que : « Tout administré est accueilli et traité de manière impartiale », pourrait peut-être suffire, car elle ne préjuge pas du droit ou non des fonctionnaires à porter des signes convictionnels sur leur lieu de travail. Ce serait ensuite au législateur de jouer son rôle aux différents niveaux de pouvoir pour interdire, encadrer ou autoriser le port de signes convictionnels.
b) La question du port du voile islamique par des élèves est plus complexe. En première analyse, le principe de liberté doit jouer à plein, ici, car les élèves ne sont pas des fonctionnaires. Considéré comme signe religieux, le voile ne peut être interdit que s’il provoque des tensions menaçant la liberté des filles non voilées, et que si ces tensions ne peuvent plus être réglées par la pédagogie. En sommes-nous là aujourd’hui ? C’est le cas dans certains établissements scolaires, mais il faudrait s’en assurer à une échelle plus large avant de prendre des mesures générales d’interdiction. Sur le plan constitutionnel en tout cas, ma première proposition, qui vise à empêcher toute contrainte en matière religieuse, formerait un cadre suffisant pour fonder un éventuel décret d’interdiction. Mais la question rebondit lorsque l’on prend en compte le sens incontestablement sexué du voile. A cet égard, il faut rappeler que la Belgique, signataire de la Convention de l’ONU sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, s’est engagée, selon les termes de l’article 2 de la Convention, à « prendre toutes les mesures appropriées, y compris des dispositions législatives, pour modifier ou abroger toute loi, disposition réglementaire, coutume ou pratique qui constitue une discrimination à l’égard des femmes ». Le voile fait-il partie de ces coutumes discriminatoires, inégalitaires ? Personnellement, j’en suis convaincu, mais nous ne pouvons pas oublier que son sens sexué est entrelacé à un sens religieux. Son interdiction dans les écoles publiques pourrait avoir une portée émancipatrice non négligeable, mais à la condition de parvenir à en expliquer la nécessité. Il ne me paraît pas nécessaire, par contre, de modifier la Constitution pour autoriser une éventuelle interdiction car l’égalité hommes-femmes y est déjà affirmée.
4/ On doit se réjouir que la jurisprudence ait consacré l’indépendance des cultes en se fondant sur l’article 21 de la Constitution. Cette indépendance pose cependant un problème particulier lorsqu’elle s’articule à la loi du pacte scolaire et à l’article 24 de la Constitution, qui imposent l’organisation de cours de religion à l’école publique. Les professeurs de religion sont en effet assimilés à des ministres des cultes (qu’ils le soient ou non par ailleurs), avec pour conséquence que leur désignation est réservée aux organes représentatifs de ces cultes. Or de multiples témoignages montrent que certains professeurs de religion tiennent pendant leurs cours des propos hostiles aux libertés fondamentales et à l’égalité des droits (hommes-femmes, hétérosexuels-homosexuels…), voire sapent l’enseignement délivré dans d’autres cours. On ne peut donc que regretter l’impuissance des autorités à l’égard de ces enseignants qui contreviennent aux missions confiées à l’école : les conditions imposées à leur nomination ne suffisent pas à éviter des comportements attentatoires aux valeurs démocratiques. Les inspecteurs de religion sont également désignés par les organes chefs de culte, qui sont ainsi juge et partie, de même que la démission forcée des enseignants nécessite le consentement de l’organe chef de culte, y compris en cas de manquement grave. L’école publique n’est pourtant pas un lieu de culte : il ne va pas de soi de la priver de moyens de contrôle et d’intervention au nom de la liberté des cultes. En matière de reconnaissance des communautés cultuelles locales, la Région flamande a légiféré de manière à pouvoir écarter les personnes, y compris les ministres du culte, qui violeraient la Constitution belge ou la Convention européenne des droits de l’homme. Que ce soit par décret ou par une révision de l’article 24 de la Constitution, les pouvoirs publics devraient se doter de moyens d’intervention qui tempèrent l’indépendance presque absolue accordée aux professeurs de religion sur la base de l’article 21, qui n’avait pas été conçu à cet effet. A moins, bien évidemment, d’opter pour la suppression pure et simple des cours de religion et de morale, mais c’est là ouvrir un front constitutionnel plus sensible, dont il faudrait débattre.
5/ La Constitution ne garantit pas en toute clarté la suprématie de la loi civile sur la loi religieuse. Il s’agit là d’une lacune volontaire, traduisant le fait que cette suprématie est à ce point évidente qu’elle n’a pas à être explicitée. Cependant, au sein de la société, des tentations de se soustraire à la loi civile pour des motifs religieux persistent (refus de suivre certains cours, demandes d’exemption en sens divers, refus d’appliquer pleinement certaines lois éthiques…). Certes, le second alinéa de l’article 21 de la Constitution, qui impose l’antériorité du mariage civil sur la bénédiction religieuse, affirme la supériorité de la loi civile dans ce cas de figure, mais pas en toute généralité. Or la liberté de culte ne permet pas de faire de la religion une source de droit ni un prétexte pour discriminer, comme c’est par exemple le cas des hommes qui refusent de serrer la main des femmes ou de collaborer avec elles sur leur lieu de travail. C’est pourquoi je rejoins les experts chargés en 2009 par l’autorité fédérale de réfléchir à une réforme du droit des cultes, lorsqu’ils proposaient de mieux expliciter les limites de la liberté de religion en ajoutant la disposition suivante dans la Constitution : « Hormis les exceptions de conscience dont l’exercice est prévu par la loi, aucun prescrit convictionnel ne peut être invoqué pour se soustraire à une obligation légale . »
6/ J’ai souligné le libéralisme absolu de la Constitution en matière convictionnelle. Ce libéralisme est protecteur, mais il a cessé, aujourd’hui, de faire consensus. Des lois ou des règlements empêchent certaines manifestations publiques d’une conviction religieuse : je pense par exemple à la loi interdisant le port du voile intégral et aux règlements interdisant le port de signes convictionnels dans la fonction publique ou à l’école. Face à la montée de l’islamisme, certains revendiquent un droit de regard de l’Etat sur la nomination des ministres des cultes ou une capacité d’intervention dans leur formation, tandis que la Sûreté de l’Etat surveille les mosquées. Or la Constitution ne permet pas clairement de prendre de telles mesures restrictives ou préventives, bien au contraire. Dès lors, dans un contexte qui réhabilite l’idée, rejetée en 1831, d’intervention de l’Etat dans les affaires religieuses quand le besoin s’en fait sentir, il serait protecteur pour tous, à commencer par les cultes et les croyants, d’insérer dans la Constitution une disposition semblable à celle de l’article 9.2. de la Convention européenne des droits de l’homme, qui autorise des restrictions à la liberté religieuse pour autant qu’elles soient nécessaires dans une société démocratique et soient prévues par la loi. Cela offrirait à l’Etat un droit d’intervention, tout en garantissant que ses initiatives ne versent pas dans l’arbitraire. Sans restreindre par elle-même aucune liberté, une telle disposition permettrait à l’Etat, par exemple, de prendre des mesures préventives contre les dérives sectaires, de restreindre le droit au prosélytisme quand ce dernier se fait agressif ou intrusif, ou de limiter d’autres manifestations convictionnelles lorsqu’elles menacent l’ordre public ou la liberté de choix des personnes. En contrepartie, les cultes et les citoyens bénéficieraient d’un garde-fou constitutionnel contre les initiatives de l’Etat, en plus des protections déjà offertes par la Convention européenne des droits de l’homme. Car, j’y reviens en conclusion, s’il faut parfois limiter l’exercice des libertés afin qu’il ne nuise pas à la liberté d’autres personnes, cette limitation doit s’accompagner des garanties les plus strictes afin que la liberté reste gagnante et fasse consensus.

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