Carnet de crise #3 : Pouvoirs spéciaux : quel contrôle parlementaire ?

Dans le premier Carnet de crise du Centre de droit public, Thibault Gaudin est revenu sur la notion de pouvoirs spéciaux et sur les conditions de constitutionnalité de ces pouvoirs spéciaux. Les pouvoirs spéciaux sont octroyés par le législateur au gouvernement pour lui permettre de prendre des mesures qui relèveraient normalement de la compétence du parlement. L’octroi de tels pouvoirs, qui dépassent donc ceux qui sont reconnus au gouvernement en temps normal, se justifie par la volonté de permettre aux pouvoirs publics de réagir promptement à une situation de crise, sans devoir suivre les procédures parlementaires qui sont souvent plus longues que les procédures de prise de décision au sein des gouvernements.

On le sait, en ce qui concerne l’État fédéral, c’est le 27 mars 2020 que les pouvoirs spéciaux ont été votés par le législateur au profit du Roi, c’est-à-dire, en pratique, au gouvernement, pour lui permettre d’adopter rapidement les mesures qui s’imposent pour combattre la diffusion du virus Covid-19 et atténuer les conséquences sociales et économiques de la crise sanitaire. On en a un peu moins parlé, mais les législateurs de la Région wallonne, de la Communauté française, de la Région de Bruxelles-Capitale, de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française avaient déjà, quelques jours plus tôt, eux aussi octroyé les pouvoirs spéciaux à leurs gouvernements respectifs, en allant d’ailleurs (beaucoup) plus loin que le législateur fédéral dans l’étendue des pouvoirs qu’ils accordaient à leurs exécutifs. En effet, à côté de l’autorité fédérale, les entités fédérées du pays ont un rôle à jouer pour lutter contre la pandémie de Covid-19 en raison de leurs compétences dans des matières comme l’enseignement, la santé publique, l’économie, le logement ou le transport public. Par contraste avec les autres niveaux de pouvoir, en revanche, ni la Communauté flamande ni la Communauté germanophone n’ont, à ce jour, octroyé les pouvoirs spéciaux à leurs gouvernements. En ce qui concerne la Communauté flamande, le motif avancé est que, tant que les réunions du Parlement flamand restent possibles, les principes démocratiques seraient davantage respectés en maintenant la répartition ordinaire des pouvoirs entre parlement et gouvernement¹.

Aujourd’hui, en Belgique comme, au demeurant, dans la plupart des pays européens, les gouvernements sont donc en première ligne pour faire face à la crise du Covid-19. Une telle montée en puissance des exécutifs ne dispense cependant pas les parlements (en d’autres termes, nos représentants élus) de leur responsabilité d’exercer un contrôle de l’action de ces gouvernements. Dans un régime parlementaire comme celui de la Belgique, le parlement doit en effet exercer un contrôle régulier de l’action du gouvernement, celui-ci ne pouvant rester en place qu’en conservant la confiance de l’assemblée. Il s’agit d’une responsabilité constitutionnelle des élus, nécessaire au bon fonctionnement de notre démocratie. Le contrôle parlementaire de l’action gouvernementale permet notamment aux partis de l’opposition d’obliger le gouvernement à se justifier publiquement quant aux mesures qu’il adopte, sous les regards de la presse et de l’opinion publique.

Or, la pandémie de Covid-19 et les mesures de confinement et de distanciation sociale qu’elle implique ont pour effet, entre autres conséquences, de compliquer le fonctionnement des différentes assemblées parlementaires du pays. En effet, on peut difficilement imaginer, par exemple, que les 150 députés qui composent la Chambre des représentants se réunissent au sein de l’hémicycle pour interroger le gouvernement quant à sa gestion de la crise sanitaire. Les risques de contagion seraient bien trop importants. Pour tenter de faire face à ces difficultés, les différents parlements que compte la Belgique mettent, à l’heure actuelle, progressivement en place des procédures adaptées en vue de poursuivre leurs activités malgré le confinement. Ces procédures impliquent le recours à des procédés comme celui du vote électronique des députés, le règlement de la Chambre des représentants étant par exemple modifié en ce sens, ou comme des réunions virtuelles de commissions parlementaires, comme ce sera le cas à Bruxelles le 1er avril². Cette réunion bruxelloise n’est cependant pas une séance formelle de commission. Il n’en reste pas moins que, à ce stade et comme le relève Julian Clarenne (Université Saint-Louis) dans une carte blanche parue vendredi dernier dans le journal Le Soir³, « cette tendance au ‘confinement’ parlementaire est organisée de manière très variable selon les assemblées », les réponses allant d’une suspension temporaire des travaux à une limitation et réorganisation de ceux-ci selon des modalités adaptées du type de celles évoquées plus haut.

Espérons dès lors que, dans les semaines qui arrivent, les meilleures pratiques parlementaires puissent émerger de ces différentes initiatives et qu’elles circulent entre les parlements, de sorte à permettre au contrôle parlementaire des différents exécutifs que compte notre pays de se poursuivre de la façon la plus effective, la plus régulière et la plus transparente possible malgré la pandémie en cours. Il s’agit d’une condition indispensable au fonctionnement normal de nos institutions : les difficultés pratiques auxquelles font face les parlements ne peuvent pas dédouaner les parlementaires de leur responsabilité constitutionnelle mais doivent, au contraire, plutôt être perçues comme une invitation à trouver des solutions innovantes pour préserver le fonctionnement des assemblées dans les mois à venir et leur permettre, ainsi, de scruter l’usage que feront les gouvernements des larges pouvoirs qui leur ont été concédés. Certaines des décisions qui seront adoptées par les exécutifs dans les jours et les semaines qui viennent engageront en effet le pays pour les années à venir. C’est d’ailleurs aussi le sens de l’arrêté ministériel du 23 mars 2020 portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19, l’arrêté ministériel qui définit les mesures de distanciation et de confinement actuellement applicables en Belgique, lorsqu’il qualifie les pouvoirs législatifs de notre pays, avec l’ensemble de leurs services, comme étant des « services essentiels ».

Emmanuel Slautsky, professeur