Carnet de crise #24 du 6 mai 2020: Pouvoirs et devoirs de la «police sanitaire» pour endiguer la pandémie de Covid-19 – Les fondements (non-)dits des arrêtés «confinement» du Ministre de l’Intérieur du 13 mars au 30 avril 2020 *

La période de confinement que traversent actuellement la Belgique et la plupart des pays est inédite à bien des égards.

En particulier, sur le plan juridique et politique, cette situation engendre un nombre important de procédures exceptionnelles et l’adoption de mesures largement dérogatoires au droit commun. Qu’il s’agisse des pouvoirs spéciaux qui bouleversent l’équilibre traditionnel entre nos pouvoirs constitués ou des mesures adoptées pour limiter l’impact de la crise sur le budget de la sécurité sociale, les dispositifs extraordinaires se multiplient.

Afin de mieux comprendre ce qui se joue sous nos yeux, le Centre de droit public de l’ULB vous propose son Carnet de crise : régulièrement, ses membres mettront en ligne analyses et commentaires de ces dispositifs sous une forme accessible.

Bien entendu, les propos diffusés dans ce cadre n’engagent que leur auteur et autrice et non l’ensemble du CDP.

Télécharger le cahier de crise #24 : Pouvoirs et devoirs de la «police sanitaire» pour endiguer la pandémie de Covid-19 – Les fondements (non-)dits des arrêtés «confinement» du Ministre de l’Intérieur du 13 mars au 30 avril 2020 du 6 mai 2020

Un panorama cliché le 2 mai 2020 à 18h00 [1]

Pour aller d’emblée au cœur du sujet en quelques propositions :

– Back to basics : la Nation est un ensemble de corps (et d’âmes) dont l’Etat Belgique doit prendre soin (depuis qu’il est Etat et parce que le droit des droits fondamentaux l’y oblige) par tous les moyens possibles juridiquement admissibles ;

– Les pouvoirs sont justifiés mais limités par la finalité des devoirs ; tous deux s’étendent à toute personne physique sous juridiction de la Belgique ;

– Les mesures de confinement et de distanciation sociale reposent jusqu’à présent sur des normes préexistantes sur la protection civile et même depuis 1831 en droit sanitaire ;

– La police administrative générale, aux mains des communes et pour le moment du Ministre de l’Intérieur aussi, concerne aussi la salubrité publique

– La Belgique n’a pas instauré un état d’urgence civil comme tel auquel tout serait subordonné ;

– Toutefois, par leur échelle, leur imposition à l’ensemble du corps social et couplées à la mise en branle de dizaines d’anciens et de nouveaux dispositifs d’urgence, tous pouvoirs confondus (dont les pouvoirs spéciaux mais pas seulement), les mesures de « confinement » constituent un puzzle quasi équivalent ;

– Le droit des droits fondamentaux (belge, européen et onusien) permet a priori leur adoption ainsi que leur contrôle (sans devoir recourir à la déclaration de dérogation permise par l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme) ;

– Ceci est acceptable tant que c’est proportionné et limité dans le temps : la période où la police est à disposition de la médecine ne doit pas muter en l’inverse, ni en système de surveillance massive ; les responsabilités finales sont endossées par les autorités politiques ;

– Ceci n’est aussi acceptable que si les normes limitatives sont suffisamment accessibles et, surtout, prévisibles quant à leurs effets et conséquences (et ici, peut mieux faire) ;

– Le droit des droits fondamentaux doit ainsi se lire de manière globale, interdépendante, universaliste et intégrée ;

– Les droits sociaux sont autant indispensables en période de crise que lors de la reprise ;

– La police sanitaire en temps d’épidémie et de pandémie est depuis longtemps abordée en termes éthiques par l’Organisation mondiale de la santé qui se réfère régulièrement à des ‘principes de Syracuse’.

Un arrêté ministériel du 13 mars 2020, la première norme si pas du confinement comme tel, du moins de « distanciation sociale » et de réduction des activités sociétales, devait constituer la base de l’analyse. Il a été remplacé depuis lors par l’arrêté du 18 mars qui organisa le confinement généralisé, lui-même abrogé par un arrêté du 23 mars régulièrement adapté, avant que ne soit annoncé un embryon de calendrier provisoire de déconfinement le 24 avril (annexe 1). Nous avons pour l’heure en main un arrêté du 30 avril modifiant l’arrêté du 23 mars qui devait rentrer en vigueur le 4 mai (je tente d’en donner une version consolidée lisible en annexe 2).

Il ne s’agit pas de se prononcer sur leur bien-fondé comme tel (pour ne pas rejoindre la cohorte des épidémiologistes, virologues et autres immunologistes du café de commerce) mais bien d’analyser leurs fondements juridiques (FICHE 1) pour appréhender ce qu’ils nous disent explicitement des pouvoirs et des devoirs de l’Etat (en l’occurrence l’alliance de prérogatives tirées des fonctions de police – FICHE 2 -, de protection civile et de santé publique – FICHE 3), ce qu’ils nous disent également implicitement (en nous rappelant cette évidence oubliée selon laquelle une structure étatique a pour mission primordiale la protection de la vie de ses ouailles) et sur deux trois choses qu’ils auraient pu utilement dire (quant aux droits fondamentaux en jeu – FICHE 5 – et à leurs limitations admissibles en général, dans des circonstances exceptionnelles en particulier – FICHE 6). Eh oui, l’Etat sert, basiquement, à protéger la vie de la population (toutes composantes confondues) se trouvant sous sa juridiction (pas simplement sur son territoire), ce qui dans le droit contemporain des droits fondamentaux se traduit par une série de pouvoirs et de devoirs tirés de la proclamation du droit à la vie et du droit au meilleur état de santé possible (FICHE 5). En (dé-)confinement puis en temps plus normaux, les autorités politiques, selon leurs compétences (une question qui se pose à l’égard du désormais fameux Conseil national de sécurité – FICHE 4), gagneront en légitimité à se souvenir de la globalité des devoirs que leur impose le droit des droits fondamentaux (FICHE 7).

J’en suis désolé pour les éventuels lecteurs de tout ceci [2] , une décomposition minutieuse bien longue s’impose pour que ce qui relevait au début de tâtonnements parfois compréhensibles (ce qui ne saurait toutefois dispenser de la plus élémentaire correction juridique) ne débouche pas au loin sur d’autres dispositifs plus pérennes et plus intrusifs encore dans nos droits et libertés, maintenant que se profile la perspective d’un long et espérons-le ordonné déconfinement en prélude à la reprise d’une vie « normale ». C’est pourquoi, si des non-juristes viennent se glisser parmi les lecteurs, j’ai opté pour un texte volontairement long et nanti de bon nombre de citations de passages entiers de lois (parfois de leurs travaux parlementaires préparatoires), d’actes administratifs, de décisions juridictionnelles et de normes de droit international. Le but n’est pas de noyer mais de scrupuleusement exposer en quoi plusieurs masses aquatiques se rencontrent et se chevauchent et qu’il vaut mieux en dresser la carte pour en sortir sans alourdir trop la catastrophe et pour éviter de retomber en eaux tumultueuses à l’avenir. La structuration en FICHES, qui se renvoient l’une à l’autre, est tentée pour permettre au lecteur plus pressé d’aller d’emblée vers ce qui l’intéresse le plus, un premier aperçu étant donné dans la FICHE 0.

La présente tentative de décryptage a permis de prendre connaissance de ce qui existait en étant largement passé sous les radars (dont justement les fondements juridiques de tous ces arrêtés ministériels de (dé-)confinement) et d’en retracer la rationalité déjà ancienne (enfin, à une échelle individuelle ou tout au plus de groupes restreints). Tout le monde croit savoir ce qu’est la « police » (FICHE 2), il faut se garder des certitudes car bien loin de n’être qu’usage bête et brutal de la contrainte (si elle mute en cela, l’Etat de droit vise à la contenir), elle constitue autant une source de devoirs considérables pour l’ensemble appelé l’Etat Belgique. L’on aura bien des surprises par ailleurs si l’on fournit l’effort de se plonger dans comment de très anciennes pratiques sanitaires (dont certaines d’une bien plus grande brutalité que ce que nous vivons) continuent à irriguer de-ci de-là le droit de la santé publique ainsi que, très lié à la police générale quoique distinct, le tout aussi peu étudié droit de la sécurité civile (FICHE 3).

J’ose à peine commencer en écrivant que si la situation a indéniablement tout de l’exceptionnel, elle ne se situe pas, juridiquement, dans un « état d’exception ». Le liberticide a beau affleurer nous n’y sommes pas, du moins pas encore (FICHE 0). Cela ne signifie nullement que les limitations en cours répondent automatiquement à tous les canons qui les rendraient admissibles. Mais, autre découverte, replacés à leur juste place, existent des « principes de Syracuse » (plus que rarement sous la loupe des juristes belges peu habitués à devoir se prononcer sur la gestion d’une pandémie), lesquels alimentent de fond en comble la pratique et l’éthique de l’Organisation mondiale de la santé dans l’équilibre incessant à rechercher entre lutte contre épidémies et pandémies de maladies transmissibles et respect des droits fondamentaux (FICHE 6, point 3, et annexe 3). Nous avons là un instrument utile de surveillance, pas la panacée loin s’en faut.

Dernière méconnue, plus qu’inconnue, il y a partout cette évidence (telle que l’on en oublie de la formuler) selon laquelle l’Etat contemporain doit juridiquement tout à la fois respecter, protéger et développer les droits à la vie et à la santé (FICHE 5). Pris dans toute ses globalité, universalité et interdépendance, le droit des droits fondamentaux repris à cette source primordiale permet de – doit même – guider utilement l’organisation future de la société chamboulée si l’on veut lui donner quelque éclat de jouvence et de justice sociale (FICHE 7).

C’est précisément tout cela qui justifie l’usage de ressources et liens Internet plutôt que de recueils et collections de doctrine : mettre autant que faire se peut à niveau de citoyen lambda l’accessibilité de l’information juridique raisonnablement à disposition de tout un chacun (sans devoir s’entourer des conseils « éclairés » de ceux et celles qui appartiennent aux cohortes de juristes). « Nul n’est censé ignorer la loi » relève du monde l’adage, pas de l’obligation juridique s’il s’agit de sa prise de connaissance (exception faite des « professionnels » pour ce qui régit leur activité économique, mais passons) ; par contre, demeure l’obligation de ne pas outrepasser la norme (l’autre sens du mot « ignorer »). Encore faut-il que la norme se montre suffisamment précise dans son libellé et ses conséquences.

Sans pouvoir faire disparaître les canaux légaux de publication, Moniteur belge en tête, cette information se dispense également par voie de « FAQ » sur l’un des sites, officiels, désormais les plus populaires de Belgique :
https://centredecrise.be/sites/default/files/content/faq_10_fr_0305_1.pdf. L’information « juridique » a pris la forme d’un PowerPoint, à l’instar des dernières « décisions » (le terme sera discuté FICHE 4) du Conseil national de sécurité en date du 24 avril 2020 présentées tard ce soir-là par la Première Ministre [3] . Et l’on trouvera sur YouTube l’intégrale de la conférence où s’exprimèrent en outre les Ministres-Présidents des Communautés sur les mesures en matière d’enseignement et les Ministres-Présidents des Région wallonne et Communauté flamande sur la coordination interfédérale en matière de traçage [4] . Sur la longueur du processus, quelques arrêtés ont suivi rapidement mais d’autres ont plus tardé, ce qui crée des périodes de latence entre l’annonce et la vraie contrainte juridique pendant lesquelles les FAQ ne peuvent aller plus vite que la musique alors que tout le monde cherche à savoir comment se comporter (ce 2 mai à 16h00, dans la dernière ligne droite des premières autorisations de déconfinement, cela laissait encore fortement à désirer : les mentions faites dans la FICHE 6, point 1, seront, espérons-le, enfin dûment fixées lorsque vous prendrez connaissance de ce qui suit). Si, par longue expérience dans le secteur public, j’éprouve une sincère empathie pour les juristes d’administration qui doivent retranscrire en normes intelligibles des décisions politiques prises sur base d’avis d’experts d’horizons divers en santé publique, le bilan à dresser à charge de l’Etat qui en est l’ultime responsable juridique et politique ne lui vaudra pas une couronne de lauriers.

La communication officielle qui a suivi immédiatement le Conseil national de sécurité du 24 avril 2020 se matérialisa dans un Powerpoint « Belgium’s Exit Strategy » au ton prescriptif : « La règle actuelle de confinement reste d’application jusqu’à ce que celle-ci soit explicitement changée ». Quant au communiqué de la Première Ministre, il nous dit que « Tout [sic !] mesure qui n’est pas explicitement supprimée est maintenue » [5] . Si l’on saisit l’idée inspirée par le principe de précaution à l’entame des opérations de déconfinement, la formulation n’est pas sans doute pas des plus heureuses, d’autant plus que la jurisprudence générale de la Cour européenne des droits de l’homme a depuis une quarantaine d’années systématiquement rappelé que la « loi » qui limite un droit fondamental doit être suffisamment accessible et prévisible. Ainsi, appel à la rédaction de textes plus clairs fut lancé par le procureur du Roi de Namur Vincent Macq en direct au JT RTL 13h ce 27 avril car « ce qui n’est pas interdit est autorisé » [6] . En bon publiciste, je m’en tiendrai à ce qu’en dit le Conseil d’Etat à l’égard des jeux de hasard et qui garde toute sa pertinence à l’endroit de la police sanitaire : « Ce domaine d’activités n’échappe pas à l’un des principes gouvernant un Etat démocratique, à la différence d’une dictature, selon lequel tout ce qui n’est pas interdit, est permis » [7] .

« Wunderkammer » et / ou Musée des monstres, voici un cabinet de curiosités juridiques (en 8 fiches et 3 annexes) qui d’une manière ou l’autre nous dit beaucoup de connu mais aussi de neuf sur ce qu’il y a à la fois d’apparent et de plus caché dans la société belge d’aujourd’hui au soir et peut-être dans celle de demain matin.

Dimitri Yernault, Professeur de Droit public économique

La version consolidée de l’arrêté du Ministre de l’Intérieur du 23 mars 2020 qui reste pour l’heure la base du (dé-)confinement, tel que modifié en dernier lieu le 30 avril et valide du 4 au 10 mai inclus, est disponible désormais, depuis le 5 mai au matin, sur http://www.ejustice.just.fgov.be/eli/arrete/2020/03/23/2020030347/justel

FICHE 0 – Le réveil de la police, monstre enfoui ?

1/ Ceci n’est pas un état d’urgence …
2/ La police d’aujourd’hui se doit d’être au service des droits fondamentaux
3/ Le droit des droits fondamentaux est un tout – l’éthique en temps de crise sanitaire

FICHE 1- L’arrêté du Ministre de l’Intérieur du 23 mars 2020, ce qui le précède, ce qui le suit

1/ C’est la valse à mille temps …
2/ La structure des arrêtés « confinement »
3/ Diverses imprécisions légistiques

FICHE 2 – Retour aux sources – La police administrative générale : un pied dans la santé via la salubrité publique

1/ La « police », devoir de l’Etat
2/ La police administrative générale et la salubrité publique
3/ Les bornes de la police administrative générale exercée par le Ministre de l’Intérieur

FICHE 3 – Le « confinement » n’est pas en soi une nouveauté juridique – Éclairage sur les droits sanitaires et de la sécurité civile

1/ La mise en branle du Règlement sanitaire international de l’OMS de 2005
2/ Confinement et quarantaine dans la législation sanitaire
3/ Confinement et quarantaine dans la législation sur la sécurité civile

FICHE 4 – Le basculement inattendu du Conseil national de sécurité

1/ La sécurité, c’est la santé !
2/ L’union fait la force … jusqu’à un certain point et si elle se manifeste à temps

FICHE 5 – En filigrane, discrets mais essentiels, les droits à la vie et au meilleur état de santé possible

1/ Le droit à la vie implique pour l’Etat des obligations positives de prestation
2/ Les droits à la santé et aux soins de santé

FICHE 6 – Limiter n’est pas déroger … Les droits fondamentaux dans les situations de crise sanitaire

1/ Le « principe » : l’admissibilité, évidemment conditionnée, de limitations aux droits et libertés qui le permettent
a) Des normes conformes à la loi et suffisamment accessibles et prévisibles ?
b) La légitimité doit strictement résider dans le seul but de préserver la santé publique
c) La proportionnalité, primauté du collectif sur l’individuel ?
2/ L’exception dans l’exception qui, espérons-le, le restera : les dérogations
3/ Les « principes de Syracuse », les quarantaines et confinements

FICHE 7 – Déconfinement et reprise – Et après, le droit à la vie autrement ?

ANNEXE 1 – « Décisions » du Conseil national de sécurité du 24 avril 2020

ANNEXE 2 – Arrêté ministériel du 23 mars 2020 portant des mesures d’urgence pour limiter la propagation du coronavirus COVID-19 (état au 30 avril – consolidation personnelle)

ANNEXE 3 – Les « Principes de Syracuse », droit et éthique de la santé publique

[1] Il ne s’est pas agi de frapper vite et fort par un texte court, incisif, mais d’être le plus précis, complet et nuancé possible, ce qui appelle la reproduction de passages saillants de plusieurs ordres de textes et le choix de ne renvoyer qu’à des sources aisément accessibles en ligne, ceci étant destiné également à l’usage de non-juristes. D’où la structure en fiches et en annexes.

[2] Circonstances obligent (ainsi qu’un déménagement encore inachevé), quelques précisions méthodologiques s’imposent. N’ayant pas accès à l’ensemble des ressources électroniques via la bibliothèque de l’ULB, ni à des bibliothèques « papier » traditionnelles (puisse la reprise mener à se rappeler leur importance cruciale), l’information étudiée est partielle (je pense en particulier à un article de Jean-Michel Favresse sur le pouvoir de police administrative du Roi paru vers 2011 dans la revue Administration Publique dont je me souviens de bribes sans avoir pu remettre la main sur l’intégralité). Il n’a pas été possible non plus de procéder à un peer-review en bonne et due forme. D’un autre côté, il n’est pas plus mal de s’en tenir à une certaine spontanéité même si ceci a tout de même un peu maturé durant six bonnes semaines. J’ai décidé d’exposer avant tout des matériaux bruts ; la doctrine, si chère aux juristes, n’est pas utilisée à moins d’être accessible à chacun en ligne (sauf exception).

[3]  https://d34j62pglfm3rr.cloudfront.net/downloads/news/Belgium’s+exit+strategy+24.04.2020.pdf

[4] https://www.youtube.com/watch?v=KTabNWoh3qg&feature=youtu.be&t=3407

[5] https://www.info-coronavirus.be/fr/news/cns-24-04/.

[6] Coronavirus en Belgique : le point sur les infractions avec Vincent Macq », RTL Info, 27 avril 2020 : https://www.rtl.be/info/Video/744064.aspx . Cela n’empêcha ledit procureur d’estimer qu’étaient parfaitement saisissables par la police les smartphones des contrevenants aux interdictions de circuler, une mesure dont la proportionnalité devrait s’apprécier au cas par cas.

[7] C.E. n°229.200 du 18 novembre 2014, SA Rocoluc : http://www.raadvst-consetat.be/Arrets/229000/200/229200.pdf

* Les propos tenus dans ce billet d'humeur ne représentent que l’opinion de leur(s) auteur(s) et n’engagent ni le Centre de droit public, ni l'U.L.B..

Centre de Droit Public © 2020 All Rights Reserved

Delivered by Studio RVB