La neutralité dans la fonction publique et dans l’enseignement *

Vincent de Coorebyter

Par Vincent de Coorebyter.  L’Ecole Provinciale d’Administration et de Pédagogie promeut le principe de la neutralité active. Il m’a été demandé, lors de cette séance de rentrée académique, d’expliciter ce principe et de favoriser le questionnement à son propos. Je dois préciser que ce principe me paraît fort proche de ce que certains appellent « laïcité ». Mais la notion de laïcité est aujourd’hui brouillée, controversée, objet de multiples définitions, de sorte que je n’y reviendrai pas dans mon exposé. Je vais simplement tenter de dégager la logique de la neutralité active, sur la base des indications que les autorités de l’Ecole m’ont fournies et, bien évidemment, du sens même des termes en jeu, « neutralité » et « active ».

Tout le monde s’accorde à dire qu’un Etat démocratique doit être neutre à l’égard des religions et des convictions, et qu’il doit veiller à ce que ses administrations et ses écoles publiques respectent ce principe de neutralité. Je voudrais donc, pour commencer, rappeler les principales raisons pour lesquelles cet impératif de neutralité fait consensus, et à quels défis il répond.

Historiquement, le premier défi n’a pas été celui de la neutralité de l’Etat à l’égard de différentes convictions, mais celui de l’indépendance réciproque de l’Etat et de l’Eglise, du pouvoir civil et de l’institution religieuse. Dans les pays de tradition catholique, dotés d’une Eglise forte, structurée, et qui prétend détenir une vérité universelle (c’est le sens du terme « catholique » en grec ancien), la première question qui s’est posée est celle de la relation entre le pouvoir politique et le pouvoir religieux, entre la monarchie et l’Eglise. A partir du baptême de Clovis, vers 500 après Jésus-Christ, la tendance principale est à l’appui mutuel : les rois sont sacrés par l’Eglise, sont censés tirer leur pouvoir de la volonté de Dieu, et s’engagent en contrepartie à protéger la foi catholique et à lutter contre ses ennemis. Mais comme chacun des deux pouvoirs, le politique et le religieux, dépend de l’autre pour asseoir son autorité, chacun des deux est tenté d’empiéter sur le territoire de l’autre, de lui imposer sa volonté. Comme les rois tirent leur légitimité du sacre que leur accorde l’Eglise, ils cherchent à peser sur la désignation des évêques et du pape pour s’assurer d’avoir des appuis : le pouvoir civil s’immisce dans le fonctionnement de l’Eglise. Réciproquement, l’Eglise demande aux rois, non seulement de la protéger par les armes, mais aussi de l’aider à vaincre les hérésies, les courants dissidents au sein du christianisme, et à lutter contre les religions concurrentes : l’Eglise s’immisce dans la politique. Il s’ensuit d’interminables querelles entre ce que l’on appelle « les deux glaives », ainsi qu’une aspiration, du côté des autorités civiles, des rois et de leurs conseillers, à se soustraire à l’autorité de l’Eglise. Aux 16e et 17e siècles, à l’époque des guerres civiles entre catholiques et protestants sur le continent et, au Royaume-Uni, entre catholiques, sectes d’inspiration protestantes et anglicans, des monarques sont tués ou sont écartés du pouvoir pour des raisons religieuses, tandis que les Eglises sont protégées ou au contraire attaquées par les rois en fonction de la foi de ces derniers. De là découle, d’abord du côté du pouvoir civil, puis, plus tardivement, dans l’esprit des Eglises, la conviction selon laquelle il faut rigoureusement séparer le politique du religieux : la paix ne reviendra que si une séparation, ou une indépendance mutuelle, est instaurée entre les deux sphères. C’est le premier sens qu’il faut donner à la neutralité de l’Etat : l’Etat est neutre en ce qu’il ne se mêle pas de la vie des Eglises, en ce qu’il respecte l’autonomie des cultes, sans droit d’intervention dans la nomination des autorités religieuses ou dans le fonctionnement des institutions liées à un culte. Ce premier sens suppose aussi, pour que l’indépendance soit mutuelle, que les cultes s’abstiennent d’investir l’Etat, d’essayer de l’influencer, de lui dicter certaines politiques au nom de la vérité qu’ils défendent : cela suppose d’en finir avec le cléricalisme. Le principe de neutralité est d’abord un principe d’indépendance mutuelle, qui est au cœur de deux articles de la Constitution belge. L’article 21, qui dispose que l’Etat ne peut pas intervenir dans la nomination des ministres d’un culte, ni dans les relations entre les membres d’un culte. Et l’article 33, qui dispose que tous les pouvoirs émanent de la nation et sont exercés de la manière établie par la Constitution — une manière qui ne fait aucune référence à Dieu et qui ne réserve aucun rôle aux Eglises, le fonctionnement de l’Etat étant une affaire strictement profane, civile.

Dans la même période, du 16e siècle à la Révolution française, un autre enjeu apparaît, qui alimente aussi le principe de neutralité et lui donne une plus grande épaisseur. L’enjeu, cette fois, est individuel. Avec la réforme protestante et ses diverses branches, avec l’apparition de multiples sectes puritaines au Royaume-Uni, avec la création de l’anglicanisme en Angleterre mais aussi la persistance de tendances multiples au sein de l’Eglise catholique sur le continent, apparaît une forte revendication en faveur de la liberté de conscience et de culte, c’est-à-dire de la liberté de choisir son culte et de l’exercer sans entrave, y compris dans l’espace public, dans des lieux de culte qui ne doivent pas être réduits à la clandestinité. Cette liberté ne sera conquise que difficilement, car elle se heurte à trois types d’adversaires. D’abord certains cultes établis, aussi bien le catholique que des Eglises protestantes, qui estiment détenir l’unique Vérité et avoir donc le droit d’interdire les opinions divergentes. Ensuite certains princes et certains rois, qui décident ou qui acceptent d’éradiquer les hérésies, d’imposer une vérité religieuse d’Etat. Enfin de simples citoyens, qui s’engagent dans des guerres civiles, voire dans de véritables massacres, pour imposer la foi qui est la leur, souvent avec l’appui d’autorités politiques et ecclésiastiques. C’est donc après une longue période de violence que la liberté de conscience et de culte est devenue un principe majeur, qui était encore solennellement condamné par le pape en 1864, dans le Syllabus de Pie IX, mais qui fait aujourd’hui consensus. La mémoire vive de ces intolérances donne une épaisseur particulière au principe de neutralité de l’Etat et des pouvoirs publics : pour que cette liberté soit toujours protégée, pour que personne ne soit bridé ou discriminé, il faut que l’Etat soit rigoureusement neutre dans le domaine des convictions, qu’il n’ait aucune préférence, qu’il ne privilégie aucun culte ou aucune tendance, qu’il s’abstienne de toute intervention dans le champ convictionnel. Et, bien évidemment, pour être respectueuse de tous, la liberté de conscience doit bénéficier aussi aux non-croyants de toute sorte, même si à l’origine elle servait à protéger les cultes minoritaires. Ce respect de la liberté de toutes les convictions se traduit, lui aussi, dans deux articles de la Constitution belge. L’article 19, qui garantit la liberté des cultes, le droit à leur exercice public et la liberté d’opinion en toute matière, y compris les opinions non religieuses, l’Etat ne pouvant prendre aucune initiative pour limiter cette triple liberté. Et l’article 20, qui interdit toute contrainte en matière de culte, y compris dans les relations entre les citoyens. Ici encore, la mémoire des troubles et des tensions passées conduit à être très strict dans l’affirmation des principes : la neutralité de l’Etat et des pouvoirs publics en matière convictionnelle doit être absolue pour que les libertés soient garanties au bénéfice de tous.

Je ne dois sans doute pas insister, à ce stade de mon propos, sur le fait que ce double sens du principe de neutralité — indépendance mutuelle de l’Etat et des Eglises, et liberté de conscience, d’opinion et de culte — débouche sur une rigoureuse égalité des droits entre tous les citoyens et entre toutes les organisations convictionnelles. Les droits garantis par les articles 19 à 21 de la Constitution valent pour tous, et l’Etat est censé être neutre entre toutes les convictions, s’abstenir d’avoir des préférences ou d’intervenir en faveur des uns plutôt que des autres. Ceci constitue le troisième sens, la troisième dimension constitutive du principe de neutralité, garant de l’égalité — ou, si l’on préfère un terme plus contemporain, garant de la non-discrimination. Il faut évidemment souligner que, au cours de son histoire, la Belgique n’a pas été rigoureusement neutre, quoi qu’en dise un célèbre arrêt du Conseil d’Etat, l’arrêt Topal, auquel je reviendrai. La Belgique a été marquée, à sa naissance, par la prééminence du catholicisme, religion professée par la quasi-totalité de la population, et elle était consciente, dans les années 1830-1840, de reposer sur la coexistence de deux grandes tendances idéologiques, les catholiques et les libéraux. Dès lors, la politique menée a été de type pluraliste plutôt que neutre. Par toute une série de mécanismes, et sur la base de différents rapports de force, l’Etat a reconnu et consacré les grandes tendances idéologiques présentes sur le territoire : pas seulement les catholiques et les libéraux, mais aussi le mouvement flamand, le mouvement wallon et le mouvement ouvrier, ainsi que la spécificité de Bruxelles et des germanophones, sans évoquer d’autres tendances plus récemment prises en compte. L’Etat belge n’est donc pas rigoureusement neutre : il mène des politiques qui sont le reflet des rapports de force électoraux et des pressions de la société civile, et l’on sait que, en matière religieuse, l’Eglise catholique continue à bénéficier de certains avantages issus du passé. Mais l’Etat belge a toujours garanti une égalité formelle : les droits fondamentaux valent pour tous, y compris pour les populations issues de l’immigration ou pour les tendances liées à d’autres minorités.

Par ces rappels, j’ai tenté de faire comprendre que la neutralité de l’Etat et les libertés fondamentales sont des conquêtes récentes, issues d’affrontements parfois sanglants, et qui étaient loin d’être consensuelles à la naissance de la Belgique. C’est la raison pour laquelle on peut y voir des principes, au sens donné à ce terme par l’avocat et essayiste Alain-Gérard Slama : « Le propre d’un principe est d’être à la fois universel et indémontrable, sinon par la vérification d’une longue expérience [1]. »

Une autre conséquence de cet état de fait réside dans une certaine rigidité des principes, rigidité qui est considérée comme le moyen d’éviter tout retour en arrière. Il faut rappeler, à cet égard, quelques exemples des privilèges longtemps conservés par le catholicisme en Belgique. Il a fallu attendre 1920 pour qu’un cours de morale soit définitivement introduit dans les écoles publiques au niveau primaire, en faveur des élèves dont les parents ne voulaient pas qu’ils suivent un cours de religion. Ce n’est qu’en 1974 que la référence à Dieu a été supprimée de la formule des prestations de serment en justice, et c’est seulement à la même époque que l’on a commencé à retirer ou à occulter, dans les palais de justice, les nombreux tableaux faisant explicitement référence au christianisme. La tradition subsiste qu’un Te Deum — un hommage à Dieu — soit célébré dans de nombreuses églises catholiques le jour de la fête du roi et le jour de la fête nationale, en présence de nombreuses autorités civiles et politiques, comme si l’Etat belge gardait un lien privilégié avec le catholicisme. J’évoque ces trois éléments, parmi d’autres, pour rappeler que la neutralité de l’Etat n’est pas encore complète, en Belgique, et qu’elle ne s’est imposée que lentement, en rencontrant des résistances. Pendant longtemps, cette neutralité s’est développée à l’encontre de la visibilité et des avantages dont bénéficiait l’Eglise catholique pour des raisons liées à l’Histoire, et c’est seulement depuis peu qu’elle est réinterprétée en référence à des cultes minoritaires, en particulier l’islam. Le principe de neutralité, dans les différents sens que j’ai distingués au début de mon propos, résulte d’abord du souci de préserver l’Etat d’une empreinte catholique trop marquée : il est conçu comme une réponse à la tentation de favoriser une religion dominante. C’est la raison pour laquelle la neutralité attendue de la part de l’Etat ne concerne pas seulement son action, les relations des pouvoirs publics avec les citoyens, mais aussi ses symboles et son apparence.

La neutralité de l’action est essentielle : les lois sont conçues au bénéfice de tous, les citoyens doivent être traités sur un pied d’égalité, il ne peut être toléré aucun privilège au profit des uns ni aucune discrimination au détriment des autres, quelles que soient leurs convictions, leur religion, leurs appartenances, leurs origines… La neutralité entendue comme égalité de traitement est un principe absolu de l’action des pouvoirs publics, à tous les niveaux et sous toutes leurs formes, et ce principe vaut même, sur des points essentiels, pour ces « pouvoirs publics fonctionnels », comme on les appelle, que sont les écoles privées reconnues et subsidiées par les Communautés française, flamande ou germanophone.

Au-delà de cette neutralité de l’action, la question se pose de la neutralité dans les symboles et les apparences. Sans entrer dans le détail des textes juridiques, il faut distinguer ici deux choses. Au niveau des principes, l’Etat ne peut pas employer ou favoriser des symboles qui seraient connotés au plan convictionnel. L’Etat n’a pas à afficher, sur ses bâtiments, dans ses locaux, par l’uniforme de certains de ses fonctionnaires, sur ses outils de communication, ou encore dans l’espace public dont il a la responsabilité, une préférence pour une religion ou pour une conviction quelconque. C’est à ce titre que des mesures ont été prises dans le domaine de la justice, et c’est à ce titre que l’on peut s’interroger sur le fait qu’une commune, par exemple Bruxelles-Ville, décide d’ériger un sapin de Noël sur sa grand-place à l’approche des fêtes, ce qui donne immanquablement l’impression qu’un culte particulier, le catholique ou le chrétien, est favorisé par les pouvoirs publics. En 2012, la Ville de Bruxelles a décidé de remplacer le traditionnel sapin de Noël par une œuvre d’art illuminée qui n’avait qu’une vague silhouette de sapin. Il s’en est suivi une polémique, certains saluant cette avancée dans le sens de la neutralité, d’autres dénonçant le fait que les autorités ont voulu vider les célébrations de Noël de leur signification dans le but de complaire à certaines communautés, en particulier la musulmane. Une querelle d’interprétation s’est aussi développée, sur le point de savoir si le sapin est d’abord un symbole chrétien, comme c’est le cas aux yeux de la grande majorité de la population, ou une tradition païenne, comme le savent un certain nombre d’érudits. En France où, à la différence de la Belgique, la loi de 1905 sur la séparation des Eglises et de l’Etat donne une base explicite pour trancher ces questions, la jurisprudence du Conseil d’Etat est claire. Le respect de la liberté de conscience et du libre exercice des cultes, ainsi que la neutralité attendue de la part des services publics, conduisent à interdire l’installation, par des services publics, de signes ou d’emblèmes qui marquent une préférence religieuse. Mais les mêmes principes autorisent à installer des sapins ou des crèches de Noël, dans la mesure où ces symboles religieux sont aussi des décorations profanes accompagnant les fêtes de fin d’année, autrement dit, des signes qui ont un caractère culturel, artistique ou festif qui s’adresse à tous les citoyens et pas seulement aux tenants d’un culte déterminé. On voit bien, à travers cet exemple un peu anecdotique, la netteté du principe de base : neutralité convictionnelle des pouvoirs publics, égalité entre toutes les convictions, droit à la liberté de conscience pour tous, liberté qui pourrait se sentir blessée par l’affichage ostentatoire d’un symbole lié à une conviction à laquelle on n’adhère pas. Mais on voit bien, aussi, la difficulté à appliquer le principe selon les circonstances, l’impératif de neutralité pouvant heurter des traditions ou des habitudes profondément ancrées, et qui n’intéressent pas seulement une frange déterminée de la population.

Par-delà les symboles, il y a aussi la question des apparences, et en particulier de l’apparence des agents de la fonction publique. Il faut d’abord rappeler, sur ce point, que le principe de neutralité ne peut théoriquement pas concerner les citoyens ou les usagers, qui sont libre de leurs convictions et de l’expression de celles-ci, en vertu de l’article 19 de la Constitution. La neutralité est une obligation que l’Etat s’impose à lui-même, qu’il fait peser sur ses services au bénéfice de l’ensemble des citoyens, quelles que soient les convictions de ces derniers. La neutralité doit permettre l’égalité de traitement au profit de tous, et elle tire sa raison d’être de la pluralité des convictions présentes dans la société : il serait donc anormal que la neutralité ait pour conséquence que les citoyens soient privés de leur droit à exprimer leurs convictions. On peut cependant débattre de certaines exceptions au nom de la sécurité publique, par exemple s’il s’agit d’exiger qu’une femme se dévoile pour passer un contrôle de sécurité dans un aéroport, ou au nom de la protection de l’ordre, comme ce fut le cas pour une femme voilée qui témoignait en justice suite au meurtre de son frère, et à qui il a été demandé d’enlever son voile pour entrer dans la salle d’audience. La Cour européenne des droits de l’homme a autorisé la limitation de la liberté de manifester sa religion dans le premier cas, admettant l’impératif de sécurité, mais elle a condamné la Belgique dans le second cas [2], ce qui me paraît pertinent. En soi, le port du voile n’empêche pas qu’une audience en justice se déroule de manière sereine, et le principe de neutralité de l’Etat doit jouer en faveur d’un citoyen aussi longtemps que ce dernier n’arbore pas un symbole contraire à l’ordre public, comme, par exemple, une croix gammée.

Qu’en est-il, à présent, de la question de la neutralité — ou non — de l’apparence des fonctionnaires ? Cette question est plus complexe car il y a, ici, un conflit de principes. Pour l’exposer, je partirai d’un texte précis, l’arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l’Etat, tel que modifié en 2007. Cet arrêté stipule, en son article 8, que l’agent de l’Etat doit respecter strictement les principes de neutralité et d’égalité de traitement. Il ajoute que lorsque l’agent de l’Etat est en contact avec le public, il doit éviter « toute parole, toute attitude, toute présentation qui pourraient être de nature à ébranler la confiance du public en sa totale neutralité, en sa compétence ou en sa dignité ». On peut donc conclure de cet article qu’il est permis d’interdire le port de signes convictionnels de la part des fonctionnaires, pour autant que, par cette « présentation » d’un signe, ces fonctionnaires risquent d’ébranler la confiance du public dans leur totale neutralité. Les administrés peuvent effectivement craindre qu’un fonctionnaire ne soit pas totalement neutre à l’égard de certaines personnes, dès lors qu’il affiche sa conviction religieuse ou idéologique sur son lieu de travail, dans sa relation avec le public, comme si cette conviction lui tenait à la peau, comme s’il y était attaché de manière particulièrement forte. On peut ne pas être totalement assuré de la neutralité d’un fonctionnaire qui n’accepte pas d’adopter une apparence de neutralité, qui place sa conviction au-dessus d’un impératif professionnel inhérent à un pouvoir public : si ce fonctionnaire est à ce point attaché à sa conviction, on peut douter qu’il en fasse toujours abstraction dans l’exercice de son travail.

On peut donc déduire, du principe de neutralité, une obligation pour les fonctionnaires d’avoir une apparence neutre car ils incarnent l’Etat. Mais une controverse subsiste à ce propos. D’abord à propos des fonctionnaires qui ne sont pas en contact avec le public : au nom de quoi leur imposer une neutralité d’apparence, puisque l’arrêté royal de 1937 n’a pas les mêmes exigences à leur égard ? Ensuite à propos des fonctionnaires en contact avec le public. Si l’objectif à poursuivre est que l’Etat soit neutre, qu’il traite tous les citoyens sans discrimination, il suffirait de rappeler la règle de la neutralité des actes, de sanctionner d’éventuels traitements inégalitaires, sans devoir exiger une neutralité d’apparence, qui fait peser un soupçon a priori sur certains fonctionnaires. Sur ce point, le dialogue est difficile entre les deux positions qui s’affrontent. Vaut-il mieux prévenir que guérir, exiger des fonctionnaires un sacrifice léger et compréhensible, une preuve de loyauté à l’égard du principe de neutralité, qui a été conquis au terme d’une longue histoire tumultueuse ? Ou vaut-il mieux faire confiance aux agents, qui n’ont pas intérêt à poser des actes discriminatoires et qui sont capables, a priori, de faire la différence entre leurs convictions privées et les exigences de leur travail ? Mais surtout, par-delà cette question qui relève autant de la psychologie que du droit, il y a un conflit de principes. Si l’on opte pour l’interdiction, la neutralité de l’Etat vient limiter le droit des citoyens — et les fonctionnaires sont aussi des citoyens — à exprimer leurs convictions religieuses « individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites », pour reprendre les termes de l’article 9 § 1er de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Droit de l’Etat à faire respecter le principe de neutralité, qui a été conçu pour protéger les citoyens des risques de discrimination, ou droit des fonctionnaires à manifester leur religion en public, aussi longtemps que cette manifestation ne nuit pas aux droits d’autrui ? L’alternative est d’autant plus difficile à trancher que la Convention européenne des droits de l’homme, en son article 9 § 2, précise que la liberté de manifester sa religion ou ses convictions peut être limitée, si cette limitation est prévue par la loi et constitue une mesure nécessaire, « dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ». Je ne peux pas entrer, ici, dans l’abondante jurisprudence à laquelle a conduit l’article 9 de la Convention, qui met en balance un principe de liberté (§ 1er) et des motifs légitimes de restriction de cette liberté (§ 2). Je voudrais simplement souligner, pour conclure sur ce point, que ces tensions tournent autour d’une seule et même exigence. C’est pour garantir les libertés individuelles et l’égalité des droits que l’Etat s’astreint à être neutre ; c’est donc afin de mieux garantir ces libertés et cette égalité qu’il peut être conduit à limiter la liberté de ses fonctionnaires — sinon, cette limitation serait illégitime. De ce point de vue, étendre la neutralité d’apparence jusqu’à interdire le port de signes non convictionnels ne va pas de soi, et relève d’une autre problématique. Ce n’est pas au nom de la protection des usagers au plan convictionnel que l’on peut interdire des couvre-chefs en général, mais au nom de règles partagées de politesse ou de respect : ces motivations ne sont pas plus faibles pour autant, mais sont d’une autre nature. Il en va de même pour l’interdiction de dissimuler son visage, quels que soient les motifs de cette dissimulation : ce sont des conditions élémentaires de dialogue et de respect d’autrui qu’une telle interdiction entend faire respecter.

Jusqu’ici, j’ai parlé de l’Etat ou de la fonction publique en général. Je dois à présent aborder la question de l’école, terrain sur lequel l’application du principe de neutralité devient plus complexe encore.

Il faut d’abord rappeler, sur ce point, que la Belgique a fait le choix, à l’origine, de ne pas chercher à atteindre la neutralité en matière d’enseignement. En 1831, le principe majeur en la matière est la liberté d’enseignement : en vertu de la Constitution, chacun est libre de fonder une école, et notamment une école confessionnelle, liée à l’Eglise catholique ou à un autre culte. La possibilité de créer des écoles publiques est également garantie par la Constitution, en 1831, mais dans l’esprit des catholiques (qui sont alors les plus nombreux), il doit s’agir d’un enseignement supplétif, qui vient compléter l’offre privée là où elle est insuffisante. A ce moment, seule une partie des libéraux souhaite développer un enseignement public qui prenne autant d’importance que l’enseignement privé, et ce, afin que la liberté de choix de l’école soit effective pour tous les parents. Après trois périodes au cours desquelles l’enseignement catholique avait été malmené par l’Etat (période autrichienne, française et hollandaise), la volonté majoritaire est de permettre un redéploiement des initiatives privées en matière scolaire, qui seront surtout catholiques. Il paraît évident, à l’époque, que l’école doit traiter de religion, de morale et de bonnes mœurs, et que la liberté d’enseignement implique aussi la liberté de concevoir les programmes et de choisir une pédagogie : même si cette liberté a fortement diminué au fil du temps pour les écoles subsidiées, une école privée conserve le droit de ne pas être neutre, de dispenser un enseignement coloré par une conviction religieuse ou autre. Pour les mêmes raisons, une école privée est libre d’interdire ou d’imposer le port d’un signe convictionnel de la part des enseignants et des élèves : cela fait partie de son droit à s’inspirer d’une doctrine et de ses préceptes, tant que ceux-ci ne menacent pas l’ordre public.

L’école publique, pour sa part, doit-elle être neutre ? A première vue, c’est une évidence, d’ailleurs énoncée par l’article 24 de la Constitution. Mais cette évidence reste ambiguë : la neutralité n’est exigée que de la part des écoles organisées par les Communautés, les anciennes écoles d’Etat. Les écoles communales et provinciales, elles, ne sont pas soumises à la neutralité par la Constitution. Il y a ici une trace de l’époque, au 19siècle, où une école pouvait être à la fois confessionnelle et communale, où une école confessionnelle pouvait être « adoptée » par une commune afin que cette dernière remplisse son obligation d’organiser ou de financer au moins une école primaire sur son territoire. La différence de traitement entre les écoles organisées par la Communauté et les écoles communales et provinciales découle aussi de l’attachement de ces dernières à leur liberté pédagogique, qu’elles ont toujours continué à revendiquer. On en trouve encore une trace dans le fait que les deux décrets qui organisent la neutralité de l’enseignement public, en Communauté française, ne sont pas identiques : celui qui organise la neutralité des écoles de la Communauté est légèrement plus strict que celui qui concerne les écoles communales et provinciales.

Cela étant, la neutralité est bien le principe de base de l’enseignement public, qui a vocation à accueillir tous les élèves, quelles que soient leurs convictions ou celles de leurs parents. L’école publique doit donc les traiter de façon strictement égalitaire, ne peut en refuser aucun pour des raisons convictionnelles, et ne peut dispenser un enseignement qui posséderait une orientation idéologique ou religieuse déterminée. C’est la raison pour laquelle, avant la création toute récente du cours de philosophie et citoyenneté dans les écoles publiques, celles-ci ne dispensaient pas d’enseignement commun touchant aux valeurs ou aux visions du monde : conformément à la loi du pacte scolaire et à l’article 24 de la Constitution, les écoles publiques offraient deux heures par semaine d’enseignement correspondant aux différents cultes reconnus en Belgique, ainsi que deux heures de morale non confessionnelle en guise d’alternative à ces enseignements confessionnels. Le choix avait donc été fait, plutôt que de se risquer à donner un même cours à tous les élèves — un cours que certains pourraient juger non neutre —, de jouer la carte du pluralisme en offrant à chaque grand univers convictionnel un cours répondant à sa sensibilité. C’est dire que l’on se débat, à propos de l’école, entre deux évidences : l’école publique doit être neutre, mais la neutralité est très difficile à atteindre dès que l’on touche à des sujets ayant trait aux convictions et aux valeurs.

Par contre, la neutralité prend tout son sens dans les autres matières, et c’est ici que je dois dire quelques mots sur son caractère actif — sur le sens de l’expression « neutralité active ». L’école privée peut dispenser un enseignement marqué par une croyance précise. L’école publique, par contre, qui a été conçue comme une alternative à l’enseignement confessionnel, doit accueillir des élèves de toutes convictions sans les discriminer ni les choquer : la neutralité implique le respect des conceptions philosophiques, idéologiques ou religieuses des élèves, des parents et des étudiants. Mais l’école publique doit remplir sa mission d’éducation et faire passer les idées de liberté, d’égalité et de non-discrimination auprès de ses élèves : ces idées sont à la base de sa création en tant qu’école ouverte à tous, respectant toutes les convictions sur un pied d’égalité. Elle a donc une obligation de neutralité active, de travail en faveur de la neutralité et des droits fondamentaux, d’apprentissage du respect de la liberté de conscience et d’expression, de pratique quotidienne d’un dialogue ouvert entre des personnes ne partageant pas les mêmes valeurs : elle vise à préparer chacun à son rôle de citoyen responsable dans une société pluraliste. L’école publique ne peut pas tolérer des comportements discriminatoires, des apologies de l’exclusion ou des discours qui hiérarchisent les groupes ou les individus en fonction de leurs croyances ou de leurs appartenances. Elle place toutes les personnes sur le même pied, mais elle met certains principes au-dessus des autres : précisément ceux de neutralité de l’Etat, de liberté pour tous et de non-discrimination.

La dimension active de la neutralité a encore un autre sens. L’école publique se focalise sur l’enseignement de savoirs rationnels, scientifiques, reflétant le consensus entre savants sur différents thèmes, dans une grande ouverture d’esprit, mais sans faire de place à des démarches purement intuitives, à des références transcendantes, à des croyances dénues de fondement empirique ou logique. L’école publique est activement neutre en ce sens supplémentaire : elle ne choisit pas les contenus qu’elle dispense, elle ne poursuit aucun but idéologique, elle donne un enseignement fondé sur l’exercice de la raison, un enseignement dans lequel les faits sont exposés et commentés avec la plus grande objectivité possible, dans un cadre où la vérité est recherchée avec une constante honnêteté intellectuelle et où la diversité des idées est acceptée, mais en gardant à l’esprit la différence entre un fait et une opinion, entre une connaissance et une croyance. A ce titre, l’école publique demande que les élèves adoptent à leur tour une démarche rationnelle, exercent leur esprit critique et leurs capacités de réflexion, expriment librement leurs opinions dans le respect d’une double balise : les droits fondamentaux, et la recherche sincère d’un accord fondé sur des arguments.

J’en viens enfin, sur cette base, à la question du port de signes convictionnels dans les écoles publiques. En toute logique, l’affichage de leurs convictions devrait être interdit de la part des enseignants, ou n’être autorisé que dans des limites précises. Certes, les enseignants bénéficient de la liberté de conscience, et ils peuvent, dans un souci d’honnêteté intellectuelle, faire connaître leurs valeurs ou certaines de leurs appartenances, si cela permet aux élèves de mieux comprendre leur enseignement et ses limites. Mais ils doivent s’abstenir, devant les élèves, « de toute attitude et de tout propos partisan dans les problèmes idéologiques, moraux ou sociaux, qui sont d’actualité et divisent l’opinion publique ». De même, ils doivent « refuser de témoigner en faveur d’un système philosophique ou politique quel qu’il soit ». Je viens de citer, sur ces deux interdits, le décret de 2003 organisant la neutralité de l’enseignement public subventionné, qui est un peu moins strict que le décret de 1994 organisant la neutralité de l’enseignement de la Communauté, ce dernier interdisant aussi « de témoigner en faveur d’un système religieux ». Une certaine ambiguïté règne donc, avec ces deux décrets légèrement différents, et qui n’interdisent pas explicitement le port d’un insigne religieux, en particulier pour ce qui concerne l’enseignement communal et provincial. Pourtant, le principe de neutralité conduit logiquement à éviter que les enseignants affichent leurs convictions, car ils risquent, par cet affichage, de heurter certaines sensibilités et, surtout, d’influencer des élèves dont la formation n’est pas achevée. On peut évidemment opposer, à cet impératif de neutralité, le droit des enseignants à manifester leurs convictions, droit garanti par l’article 9 § 1er de la Convention européenne des droits de l’homme. Mais pour des fonctionnaires investis d’une fonction d’autorité, et en particulier pour des enseignants de l’école publique qui a vocation à s’adresser à tous les élèves, une restriction de cette liberté est parfaitement conforme au § 2 de l’article 9, comme l’a souligné le Conseil d’Etat dans l’affaire Topal, du nom d’une enseignante de mathématiques de la ville de Charleroi qui voulait porter le voile dans sa classe :

Dans un Etat de droit démocratique l’autorité se doit d’être neutre, parce qu’elle est l’autorité de tous les citoyens et pour tous les citoyens et qu’elle doit […] les traiter de manière égale […]. Pour ce motif, on peut […] attendre des agents des pouvoirs publics que, dans l’exercice de leurs fonctions, ils observent strictement, à l’égard des citoyens, les principes de neutralité et d’égalité des usagers. La neutralité dans l’enseignement vise aussi à préserver […] les droits de la personne humaine contre les abus de pouvoir des organes de l’autorité. Il ne peut être admis qu’un agent des services publics, en l’occurrence un enseignant dans l’enseignement officiel, invoque un droit fondamental pour justifier la méconnaissance des droits fondamentaux des citoyens, en l’espèce des élèves et de leurs parents. (Arrêt n° 210.000, 21 décembre 2010)

Toujours en suivant la logique de la neutralité active, les élèves de l’école publique au niveau de l’enseignement obligatoire devraient a priori, eux, être libres de porter des signes convictionnels. Une interdiction de principe au nom de la neutralité reviendrait à faire peser sur les élèves une obligation qui concerne l’école elle-même et ses enseignants. Mais, pour autant, des restrictions à la liberté peuvent être imposées, pour deux types de motifs. D’une part, certains signes, par leur nature ou par leur sens, heurtent frontalement l’idéal de neutralité et les valeurs qu’il recouvre : le pluralisme, le respect des droits individuels, l’égalité entre les personnes. Des symboles racistes, sectaires, extrémistes ou antisémites militent contre ces valeurs et ne peuvent pas être admis dans une école publique, surtout à un âge où les élèves doivent encore parachever leur formation et donc être sensibilisés aux valeurs fondatrices d’une société démocratique. (J’ajoute par parenthèse que, pour certains, c’est aussi un motif d’interdire le voile islamique, qui est considéré, dans cette lecture, comme un symbole et un vecteur de l’asservissement des femmes.) D’autre part, le droit de manifester ses convictions peut être restreint si, dans la pratique, il conduit à limiter ou à bafouer la liberté d’autrui. Il revient alors à l’école de réguler l’exercice des libertés afin de défendre la liberté d’autrui ou celle des plus faibles. C’est le cas lorsque le port de certains signes dérive vers un prosélytisme abusif, s’accompagne de pressions sur des élèves que l’on voudrait forcer à porter le même signe, ou crée des tensions entre des élèves de différentes convictions qui en viendraient à s’affronter en raison de cet affichage. Si de telles pratiques sont avérées, et si la pédagogie déployée par les autorités ne suffit pas à les faire cesser, il n’y a pas de doute quant au devoir de l’école de mettre fin à ces troubles en adoptant un règlement d’interdiction. De manière plus large, mais qui reste controversée, on peut admettre que les écoles prennent des mesures préventives en interdisant tout signe visible d’appartenance à une religion, une secte ou un groupement religieux, le choix étant ici d’éviter les risques de dérapage afin de relever le pari de la coexistence de multiples convictions.

La question est plus complexe encore pour les étudiants de l’enseignement public de niveau supérieur, qui sera mon dernier point. Il est généralement entendu que les étudiants, qui sont majeurs, doivent pouvoir réguler eux-mêmes d’éventuelles tensions, ou résister à des pressions morales ou symboliques. Seuls des signes bafouant les valeurs démocratiques, comme je l’ai indiqué à propos de l’enseignement obligatoire, doivent sans conteste être interdits dans l’enseignement supérieur également. Pour le reste, des mesures préventives, destinées à éviter la méfiance ou les tensions entre des groupes convictionnels différents, peuvent être adoptées, mais à charge pour l’école d’en expliquer le sens aux étudiants, de leur faire comprendre l’intérêt que tous peuvent y trouver. Par ailleurs, un enjeu spécifique apparaît en ce qui concerne les études conduisant à un métier dans le cadre duquel le port d’un couvre-chef ou d’un symbole convictionnel sera interdit. C’est le cas, en particulier, de formations destinées à devenir enseignant dans une école publique, ou membre d’une administration en contact avec le public, y compris d’une institution de soins de santé ou de services à la personne. Dans ce cas, le règlement de l’école peut interdire le port de couvre-chefs et de symboles convictionnels afin de bien préparer les étudiants aux conditions dans lesquelles ils devront exercer leur métier. Cette interdiction prend un sens particulier au moment des stages, qui amènent les étudiants à incarner, aux yeux des usagers, le service public dans lequel ils effectuent leur stage, ce qui leur impose de respecter d’ores et déjà le principe de neutralité de la fonction publique.

L’impact du principe de neutralité est donc complexe dans l’enseignement supérieur : il oscille de la liberté a priori pour les étudiants à des motifs légitimes de restriction de cette liberté, motifs qui peuvent être très spécifiques. Vous aurez noté que la même complexité s’impose quant au sens de l’idée de neutralité, et à son application dans les différents contextes que j’ai évoqués tout au long de mon propos. Il est donc temps que je m’arrête, afin que nous ayons les moyens d’une discussion sur ce sujet qui demande autant de nuance que de clarté.

[1] Alain-Gérard Slama, La Société d’indifférence, Paris, Plon, 2009, p. 233.

[2] Voir affaire Lachiri c. Belgique, arrêt du 18 septembre 2018.

* Les propos tenus dans ce billet d'humeur ne représentent que l’opinion de leur(s) auteur(s) et n’engagent ni le Centre de droit public, ni l'U.L.B..

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